“十二五”开局之年 2011环境保护十大期待

今年是“十二五”开局之年，日前召开的2011年全国环境保护工作会议，总结了“十一五”期间的环保工作，提出了“十二五”环保总体思路，要求紧紧围绕科学发展的主题、加快转变经济发展方式的主线和提高生态文明水平的新要求，完成好2011年及“十二五”重点工作任务。我们梳理出一些重点问题进行解读，期待全国各地在解决这些问题方面取得重大进展。

壹　七次环保大会取得标志性成果

“把开好第七次全国环保大会提到推动环保事业迈向新台阶的重大机遇和做好新时期环保工作的强大动力的高度来认识。”

解读:1973年8月，第一次全国环境保护会议在北京召开，提出了“三十二”字环境保护工作方针；1983年12月，第二次全国环境保护会议将环境保护确立为基本国策；1989年，第三次全国环保会议形成了“三大环境政策”和“八项管理制度”；2006年4月，第六次全国环境保护大会提出要加快实现“三个转变”，全面落实科学发展观，加快建设环境友好型社会。历次全国环保大会都对我国一个阶段的环境保护工作做出重要部署，并提出了一系列重大环保方针、政策，都有标志性成果，极大地推动了环保事业发展。

2011年，是“十二五”的开局之年。如何在“十一五”环保工作取得突破性进展的基础上，应对当前仍然严峻的环境形势，有效缓解与日俱增的治污减排、环境质量改善等压力，是“十二五”环保工作面临的重大课题。

今年计划召开的第七次全国环境保护大会，将站在新的历史起点上，研究确定今后一个时期环保工作的指导思想、主要目标、重点任务和政策措施，我们期待七次环保大会也取得一些标志性成果，成为我国环保发展史上的一次重要会议。

贰　“十二五”规划更加科学合理

“编制好‘十二五’环保规划以及主要污染物总量控制规划、重点流域水污染防治规划、核安全与放射性污染防治规划、能力建设规划等专项规划。”

解读:“十一五”是我国环保事业大有所为的5年，环保工作取得了突破性进展。“十一五”环保规划的各项任务全面完成，污染减排指标提前超额完成。

“十二五”时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是建设资源节约型、环境友好型社会的重要战略机遇期。做好“十二五”期间的环保工作，具有许多有利条件，也面临不少严峻挑战，一是治污减排的压力继续加大，二是环境质量改善的压力继续加大，三是防范环境风险的压力继续加大，四是应对全球环境问题的压力继续加大。

“十二五”环保规划的编制，将在指导思想上，落实探索中国环保新道路的战略思想，构建一系列重大政策体系；在规划内容上，以解决影响可持续发展和损害群众健康的突出环境问题为重点，加大重金属、持久性有机污染物、土壤、放射性等污染防治工作力度；在规划指标上，增加两项约束性指标，以约束性指标为核心，统筹考虑其他指标；在具体的技术问题上，将更加科学合理。

叁　生态文明建设建立指标体系

“环保部门要牵头制订实施生态文明建设目标指标体系和考核办法。要认真落实，积极谋划，深入研究，抓紧制订并发布生态文明建设指标体系和考核办法。”

解读:党的十七大明确提出建设生态文明。目前，我国在生态文明建设实践中，主要参考原国家环境保护总局制定的生态县、生态省(2007修订稿)建设指标体系，国家建设小康社会指标体系，新农村建设指标体系，以及中央编译局2009年发布的国内首个“生态文明建设(城镇)指标体系”。

这些指标体系存在以下几方面的缺陷:一是指标体系缺乏全面性和系统性；二是指标体系对于社会进步和制度保障的指标设计得太少，且基本为定性或参考性指标，缺乏可操作性。

生态文明建设是一个持续改进、不断完善的过程。在“十二五”开局之年，应尽快制订出台生态文明建设指标体系和考核办法，引导生态文明建设不断深入、完善、扩展和提升，促进生态文明建设全面协调、持续发展。

制订实施生态文明建设目标指标体系和考核办法，一是实事求是，与时俱进。既要从实际出发，又要以发展的眼光来确定指标体系。二是理论与实践相结合。指标体系的科学性、系统性，要与可操作性相结合。三是研究推进生态文明建设的政策措施，着力实现生态文明的制度化、自觉化、长效化，深入推进生态建设示范区，继续扩大生态文明建设试点。四是分步实施和分阶段进行目标考核。

肆　“十一五”减排考核兑现承诺

“完成‘十一五’减排核查和考核工作，落实奖惩措施。把结构减排放在更加突出的位置，继续强化工程减排和管理减排，提高并严格执行排放标准，全面启动县县建设污水处理厂工程。”

解读:“十一五”以来，我国污染减排任务超额完成。目前，环境保护部派出的工作组正在全国各地对减排情况进行核查核算。我们期待最终结果出来后，对没有完成减排任务的地方以及相关负责人按照相关规定进行责任追究，兑现承诺。

由于我国长期以来发展方式粗放，资源能源消耗量大，产业结构、能源结构和经济增长方式难以在短期内发生根本转变，污染物排放总量仍将长期居高不下，污染物减排工作依然面临许多困难和挑战。

“十二五”的减排任务相比“十一五”压力将会更大。随着减排基数的降低，其边际效应会逐渐减弱，要啃的骨头会越来越硬。“十一五”期间，各地方政府纷纷选择了工程减排的方式。经过5年大干快上，减排潜力减小。因此，“十二五”期间，在减排的举措上应把结构减排放在更加突出的位置，继续强化工程和管理减排，重点攻关，高效治理。在减排责任落实上继续将减排目标任务措施层层分解到各级政府、各个企业；建立完善的减排核查核算以及责任追究制度，促进政府责任的落实，确保任务如期完成。

伍　突发环境事件开始减少

“健全环境风险防范与应急管理工作机制，集中开展沿江沿河沿湖化工企业综合整治，遏制化工行业环境事件高发势头。加强应急能力建设。”

解读:我国已进入环境事故高发期，2010年，环境污染事故频频出现在人们的视野中，紫金矿业污水渗漏事故、大连油管爆炸、南京塑料厂丙烯管道爆炸……在震惊的同时，有太多的地方值得我们反思。

突发环境污染事件的发生，基本源自于三种情况:一是自然灾害引起的次生环境灾害；二是企业安全生产事故引发的环境污染；三是企业长期排污叠加形成的严重污染。总的来说，人为因素大于自然因素。环境污染事故高发，环境风险凸显，最根本的原因在于一些地方和企业在发展经济的过程中，单纯追求速度，而不讲究质量；只重视GDP增长，而不重视环境保护。制度缺失也是我国加强环境风险管理亟待解决的突出问题。

环境风险重在预防。以化工行业为例，我国化工石化企业布局乱、数量多、规模小、风险大，为地方GDP增长做出贡献的同时，也隐藏了巨大的环境风险隐患。与看得见、摸得着的企业日常排污相比，环境风险平时不暴露，如果不能事先被识别、被发现并采取有针对性的预防措施，一旦暴发，很可能造成严重的环境污染事件。与末端治理相比，产业结构调整和合理布局才是工业污染防治、预防环境风险的治本之策。

2011年，我们期待切实落实责任追究制度。促使企业加强环境风险管理，关键是要加大对违法行为的处罚力度，加大对肇事企业的民事赔偿和刑事追责力度。同时，加大对地方政府及有关责任人的惩处力度，打破地方保护主义，促使各地政府及有关部门把牢招商引资关口，加强环境监管，全面落实国家环保政策法规。

陆　规划环评全面推开

“积极开展规划环评，加快推进水电开发、开发区、工业园区等重点领域规划环评，及时推进五大区域战略环评成果应用。”

解读:规划环评将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，通过对环境资源承载力的分析，对各类重大开发等活动提出更为合理的战略安排，从源头预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展。实践表明，规划环评对推进产业合理布局和城市规划的优化，预防资源过度开发和生态破坏，发挥了不可替代的积极作用。

近年来，我国的规划环评工作一直在有条持续推进，取得了成效。2003年9月开始实施的《环境影响评价法》，明确要求对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和10类专项规划进行环境影响评价。2009年8月，《规划环境影响评价条例》发布。2010年9月，环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海、成渝经济区和黄河中上游能源化工区等五大区域战略环评基础性工作总体完成。

当前，各地正在制订“十二五”期间的各种经济发展规划，我们期待在合理应用五大区域战略环评成果的基础上，在重点地区、流域以及行业全面推进规划环评工作，使之成为控制污染源头、推进产业合理布局的有力武器。

柒　重金属污染得到遏制

“把任务分解落实到各有关省(区、市)和部门，下大力气整治重点防控地区、重点防控行业重金属排放企业的环境违法问题。”

解读:2008年以来，贵州独山、湖南辰溪、广西河池、云南阳宗海、河南大沙河相继发生砷污染事件；江苏邳州、湖南武冈、陕西凤翔、广东清远、江苏大丰、四川隆昌、湖南嘉禾、甘肃瓜州、湖北崇阳、安徽怀宁等地相继发生血铅事件；其他重金属污染事件也时有发生，湖南浏阳发生镉污染，13个品牌香烟也被曝重金属含量超标。

这些污染事件，影响范围广，持续时间长，处置难度大，危害群众健康，影响社会稳定。我们必须下大力气遏制重金属污染事件高发的态势。但是，重金属污染问题成因十分复杂，既有历史原因，又有产业布局和经济结构不合理的因素，同时还有生产工艺落后、污染防治设施不过关、监管不严等问题。

2011年，我们期待各级政府、有关部门和相关企业切实负起责任，遏制重金属污染事件高发态势。抓住重点，集中突破。重点防控地区要根据近年来污染事件发生的频次和当地产业结构的特点来确定；重点防控行业是有色金属矿(含伴生矿)采选业、有色金属冶炼业、含铅蓄电池业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业等；重点防控具有潜在环境风险的重金属排放企业。坚持治旧与控新相结合的原则，在推动现有重点防控企业同类整合、集中管理、开展清洁生产和循环利用的同时，积极推进涉重金属企业落后产能淘汰退出，提高行业准入门槛，重点防控区禁止新建、改建、扩建增加重金属污染物排放的项目。

捌　联防联控打破行政区划界限

“2011年，以京津冀、长三角和珠三角区域为重点，加快推进区域联防联控新机制。”

解读:随着经济社会的发展，大气污染逐步呈现出区域性特点，必须建立大气污染联防联控机制，共同解决区域性污染问题。近些年来，我国珠三角、长三角、京津冀等区域在大气污染防治领域探索实践的联防联控制度，正是污染预防与环境治理结合的典范。

为把北京奥运会举办成名副其实的“绿色奥运”，2007年开始，各地共同努力，保障了2008年北京奥运会期间的空气质量，联防联控初显成效。

2010年，我国在加快推进大气污染联防联控方面取得了积极进展。组织开展了上海世博会两省一市、广州亚运会四省一区、环北京护城河三省两市一区等区域性环境执法督察，着力构建“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”的区域大气污染联防联控机制。2010年5月，国务院办公厅转发《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见》，明确提出到2015年建立大气联防联控机制，重点区域内所有城市空气质量达到或好于国家二级标准。

但是，由于缺乏跨越行政区的协调组织机构，大气污染联防联控进一步推进还面临着阻力。

2011年，我们期望进一步打破地方行政区划界限，将区域大气环境作为整体进行统一规划和管理。尽快设立更高层面的协调组织机构，让联防联控发挥更大的作用，切实改善环境质量。

玖　饮用水安全得到进一步保障

“全面落实《全国城市饮用水水源地环境保护规划》，开展地级以上城市饮用水水源地评估工作，建立重点湖库流域生态安全评估技术和管理体系。”

解读:近年来，各地在饮用水安全方面做了大量的工作。积极开展对水源地的清理整治工作，取缔、关闭饮用水水源地一、二级保护区内工业排污口。整治排污企业，搬迁水源地一、二级保护区内企业，整治水源地保护区内违法建设项目，在一级保护区内禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。加强备用水源建设，开辟第二水源地，确保备用水源能在需要时随时发挥作用。

但是，我国的饮用水安全问题比较突出，一些地方饮用水污染事件频发，水污染物排放量居高不下。2009年，全国城市地表水环境功能区(城区)水质达标率平均为89.84％。2010年，全国地表水国控监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质比例为51.9％，劣Ⅴ类水质断面比例为20.8％。

环境保护部开展全国县级以上城市和乡镇的饮用水水源地环境状况调查，组织评估环保重点城市226个集中式饮用水水源地环境状况，编制发布《全国城市饮用水水源地环境保护规划(2008~2020)》，到2015年，水质达标的饮用水水源地比例不低于90％，到2020年达到并稳定在95％以上。我们期待影响饮用水安全的排污口被彻底取缔，污染严重的企业被关停或搬迁，饮用水安全保障工作进一步深化。

拾　农村环境连片整治深入开展

“不断深化‘以奖促治’政策举措，扎实开展农村环境连片整治工作，推进农村环境整治目标责任制试点。”

解读:为推进农村环境综合整治，自2008年下半年以来，国家实行“以奖促治”政策，以激励和促进地方政府及社会各界加大农村环保投入，推动地方农村环境重点综合整治取得了积极进展。环境保护部精心组织编制了2010~2012年农村“以奖促治”连片整治的初步方案和《全国农村环境综合整治规划(2010~2015年)》，为各地探索农村环境综合整治的新途径、新方式提供指导。

2010年6月，农村环保“以奖促治”连片整治示范工作全面启动，财政部、环境保护部已选择辽宁、江苏、浙江、福建、湖北、湖南、重庆、宁夏8个省、自治区、直辖市开展第一批连片整治示范工作，并与他们签署了示范协议。从2010年起，中央财政计划在3年内安排专项资金120亿元，重点支持农村环境整村连片治理。

在中央“以奖促治”政策的推动下，农村环境综合整治已初见成效，目前有6600多个村镇开展了环境综合整治，2400多万农村人口直接受益。到2012年，将有约1亿农村人口受益，我国农村环境将大为改观，并将有力推动我国社会主义新农村建设。

2011年，我们期待农村环境连片整治工作更为扎实地开展下去。严格控制农村面源污染，加大工矿企业污染治理力度，防止污染向农村转移。推进农村环境综合整治目标责任制试点工作，做好全国重点地区土壤污染加密调查各项准备。

稿件由中国环境报记者徐琦、王奎庭、马新萍、杨立群、张楠、岳跃国、赵娜撰写